De Waddenzee is het enige Nederlandse natuurgebied met de status van Unesco Werelderfgoed. Daarmee mag iedereen het unieke intergetijdengebied sinds 2009 als erfgoed beschouwen. Maar wat heeft die status voor betekenis als het gaat om het beschermen van de unieke natuurwaarden en het bestrijden en beperken van negatieve, elkaar versterkende, effecten die voornamelijk veroorzaakt worden door menselijk handelen? Inleider Kees Bastmeijer van de Waddenacademie, tevens hoogleraar Natuur en Recht aan de Universiteit van Tilburg, liet daarover zijn licht schijnen in een presentatie die bol staat van de richtlijnen en verdragen. Over cumulatief gesproken.
Hij begon zijn verhaal met een sprekend voorbeeld. De steur is een beschermde en in onze contreien met uitsterven bedreigde vis. Er wordt alles aan gedaan, wettelijk en praktisch, om hem te herintroduceren en beschermen. Dat wil echter niet zeggen dat deze trekvis weer in grote aantallen voorkomt en vanuit zee de grote rivieren optrekt om stroomopwaarts te paaien. Hetzelfde geldt min of meer voor de Waddenzee waar, ondanks veel beschermingsmaatregelen, het nodige mis is met het ecologisch evenwicht.
Verdragen
Met een eerste sheet liet Bastmeijer zien welke verdragen en richtlijnen er zoal van toepassing zijn voor de Waddenzee (zie presentatie). Daarbij is vooral het Europese recht maatgevend, vertelde hij. “Al gaan sommige verdragen verder dan dat.” Hij liet er een aantal de revue passeren. Zo heeft het Waddengebied de status van internationaal wetland onder het Ramsar-verdrag met de verplichting tot behoud ecologisch karakter. Het IMO erkent het gebied als Bijzonder Gevoelig Zeegebied. Verder is het Waddengebied belangrijk voor de bescherming van migrerende diersoorten (Verdrag van Bonn) en ligt er de verplichting tot behoud van populaties (bijv. zeehonden, red.) en het tegengaan van cumulatie (Verdrag van Bern).
Soft Law
De Werelderfgoedstatus is ook belangrijk, maar dan vooral als kroon op de beschermde status, aldus Bastmeijer. De Waddenzee is – als je naar alle richtlijnen en verdragen kijkt – een uitermate goed beschermd gebied. Zeker als de onderliggende documentatie/verantwoording erbij wordt gepakt. Daarin wordt bijvoorbeeld ook ingegaan om de cumulatieve effecten die vaak niet zijn benoemd in de regelgeving zelf. “Cumulatie, hoe belangrijk ook als het om de effecten gaat, wordt vaak niet expliciet genoemd in verdragen. Maar ze vallen wel onder de doelen en verplichtingen. Veelal uitgewerkt in soft law in de vorm van handboeken en resoluties. Met resultaatverplichtingen.”
Belangrijke beschermingsmaatregel voor het Waddenzee is de Europese Vogel- en Habitatrichtlijn (EU VHR). Beide beogen de instandhouding en bescherming van bepaalde soorten. Maatregelen moeten de populatie, dan wel habitat, op een niveau houden of brengen dat beantwoordt aan de ecologische, wetenschappelijke en culturele eisen. “De habitatrichtlijn is voornamelijk name gericht op het waarborgen van de biologische biodiversiteit.”
Vogel- en Habitatrichtlijnen
De Vogel- en Habitatrichtlijnen eisen dat lidstaten speciale beschermingszones aanwijzen ten behoeve van het Europese Natura 2000-netwerk. Dit geldt ook voor de Waddenzee, waarbij er strikte beschermingseisen gelden op grond van artikel 6 van de Habitatrichtlijn. “Daar gaat niet alleen een beschermende, maar ook een preventieve werking vanuit”, aldus Bastmeijer die hier – net als aan de door het Europese Hof steeds verder aangescherpte Kaderrichtlijn Water (zie presentatie) – veel invloed aan toedicht.
Volgens hem is men bijvoorbeeld verplicht om verstoring, in welke vorm dan ook, te voorkomen. Wat niet alleen gevolgen heeft voor nieuwe plannen en activiteiten, maar ook voor bestaande. Als voorbeeld noemt hij de stikstofkwestie, waarbij de overheid gedwongen wordt om niet behaalde doelen alsnog te behalen. “Oude rechten kunnen daarbij worden ingetrokken.”
Weerbarstig
Resumerend stelt hij dat plannen en projecten alleen kunnen worden toegestaan wanneer – rekening houdend met cumulatie – geen redelijk wetenschappelijke twijfel bestaat over significante, nadelige effecten op de natuur van de Waddenzee.
De praktijk is echter weerbarstiger, weet ook Bastmeijer. Wat inherent is aan een gebied dat geconfronteerd wordt met vele gebruikers en belanghebbenden. En met de (cumulatieve) effecten van dat gebruik, waaronder verontreiniging met zwerfafval, plastics, slecht afbreekbare stoffen en de meer mondiale effecten van de klimaatverandering, het verlies aan biodiversiteit, het voorkomen van exoten en de aanvoer van nutriënten uit het achterland.
Maar er zijn, volgens Bastmeijer, meer redenen waarom een adequate bescherming van de Waddenzee, ondanks de vele wet- en regelgeving, moeilijk van de grond komt. De eerste is dat toelatingsbesluiten vaak gebaseerd zijn op projectniveau in plaats van op strategisch niveau. “Bovendien heeft de overheid grote moeite om nee te zeggen en aanvaardt ze bewijslast van derden al snel.”
Gebrek aan kennis m.b.t. cumulatie van effecten speelt zeker ook een rol, net zo goed als de verdeling van bevoegdheden. Ook wordt een vergunning vaak gezien als een verkregen recht en ontbreekt het geregeld aan adequaat toezicht en handhaving. Tevens gebeurt het niet zelden dat een rechterlijke toets plaatsvindt zonder adequate kennis van de doelen en verplichtingen van verdragen. Werk aan de winkel dus.
Vragen uit publiek
Ik zit hier namens de vissers. De schrik slaat me om het hart als ik al deze beschermingsmaatregelen hoor en zie hoe dat nu bijvoorbeeld gaat bij de aanpak van stikstof, waarbij partijen tegen elkaar worden opgezet en er een uitruil plaatsvindt.
Ik begrijp je bezorgdheid heel goed. De overheid heeft de problemen te lang op zijn beloop gelaten en dan krijg je dus uitruil om toch aan de doelstellingen te kunnen voldoen. Ik praat dat zeker niet goed, maar gebeurt wel.
Zou het nu nog mogelijk zijn om de Afsluitdijk aan te leggen, gezien de gevolgen die dat heeft gehad voor de natuur in de Waddenzee.
Dat lijkt me heel moeilijk, zo niet uitgesloten. Oftewel, dan moet je wel een heel goed verhaal hebben.
Behoort afbreken dan ook tot de mogelijkheden?
Dat lijkt me een stap te ver.